Un nuevo pacto fiscal

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JORGE H. BOTERO

La gravedad de la crisis que afrontamos requiere una reforma fiscal profunda en todas sus dimensiones.

Al cierre de 2019, la economía colombiana mostraba signos alentadores de recuperación; quizás por esa circunstancia no se advertían falencias profundas: el empleo no aumentaba y los déficit fiscal y externo eran crecientes. La pandemia agravó la situación. La contracción de la economía el año pasado fue casi del 7%, la mayor que hemos tenido. El impacto social de ese retroceso es de tres millones de nuevos pobres; es decir, que mientras en el 2018 el 34.7% de la población era pobre, al cierre del año pasado la cifra fue cercana al 42%. Para mitigar esa tragedia, ha sido inevitable ampliar el endeudamiento, pero como las deudas que estamos adquiriendo hay que pagarlas, es incuestionable que se requiera una reforma tributaria para ese objetivo y para financiar con recursos sanos la agenda social.

La tradición colombiana ha consistido en afrontar los problemas de insuficiencia de ingresos como una cuestión apremiante, circunstancia que suele traducirse en que se omiten debates rigurosos sobre la estructura del gasto. Debemos evitar que, de nuevo, así ocurra. La solución no puede consistir, como algunos han propuesto, en congelar, por un cierto número de años, los gastos de funcionamiento, y, menos aún, los salarios de los funcionarios públicos, sin contar para esa drástica medida con adecuados elementos de juicio sobre la magnitud, calidad y pertinencia del gasto de funcionamiento.

Al rompe es posible afirmar que tenemos un servicio civil mediocre. Muchos de los funcionarios son meros contratistas, que hoy están y mañana no, pues llegan a altas posiciones por procedimientos clientelares. Aquellos que cuentan con formación adecuada y vocación de servicio público son una fracción decreciente de la nómina. Y si bien tenemos ínsulas de eficiencia, tales como el Banco de la Republica, el Ministerio de Hacienda y la Superfinanciera, en muchas otras dependencias los niveles de productividad y calidad son bajos. Los sucesivos gobiernos no se han atrevido, porque los costos políticos serían elevados, a acometer un estudio sobre la contribución que realizan los organismos de control a la moralidad y la eficiencia de la Administración. Por razones como estas, el Congreso debería ordenar un estudio a fondo del aparato estatal que sirva como legado del actual gobierno al que elijamos el año entrante.

Varias veces se nos ha prometido una reingeniería profunda del portafolio empresarial de la Nación. El actual ha creado un conglomerado para gestionar sus empresas financieras, medida conveniente que no aborda los temas de fondo. Por ejemplo, tenemos una plétora de sociedades fiduciarias y compañías de seguros estatales. ¿Sirven para algo?

Ahora se nos dice que una porción sustancial de los recursos fiscales que se requieren en la actual emergencia provendría de la compra por Ecopetrol de las acciones de la Nación en ISA. Para evitar las complejidades inherentes a la oferta al sector solidario, y la competencia entre eventuales interesados en una segunda vuelta, la operación ha sido planteada como si fuera entre entidades estatales, en cuyo caso esos engorrosos mecanismos no son necesarios. Esta postura es discutible: como el precio no sería de mercado, la Contraloría podría decir que la Nación vende barato, y que, por lo tanto, se configura un detrimento patrimonial; por el contrario, los accionistas privados de Ecopetrol podrían argumentar que el precio es superior al que provendría de una oferta pública, razón por la cual resultan perjudicados. Haría bien el Congreso en cerciorarse de la factibilidad de esta transacción. Sin ella la meta de recaudo que se busca sería insuficiente.

La comisión internacional creada por el gobierno para analizar beneficios y gabelas sectoriales demuestra en su reciente reporte que Colombia pierde por estos conceptos cerca del 7% del PIB, cifra superior a la de cualquier otro país de la región (la reforma que va a presentarse puede incrementar el recaudo entre el 1% y el 2% de ese indicador). Una de esas troneras son precisamente las zonas francas, un mecanismo mediante el cual ciertos empresarios logran tarifas preferenciales que no solo erosionan el recaudo, sino que, además, inhiben la competencia. Un reciente decreto ha ampliado su vigencia y facilitado la creación de nuevas entidades de este tipo. Exactamente lo contrario de lo que esa comisión de sabios extranjeros y Fedesarrollo, con sólidos fundamentos técnicos, han recomendado.

Sin embargo, los anuncios del gobierno apuntan a la eliminación, en ciertos casos gradual, de otros beneficios sectoriales. Lograrla implicará una dura batalla política. El sector empresarial deberá entender que tarifas generales más bajas no son compatibles con instrumentos de excepción para algunos.

Se anticipa que la reforma contemplará tarifas reducidas para las pymes, lo cual implica romper una regla que la mayoría de los países siguen: la tarifa de renta debe ser plana para las empresas, sea cual fuere su tamaño y el tipo de actividades que realicen. Las tarifas progresivas solo tienen sentido para gravar a los individuos por sus rentas y patrimonios; por el contrario, las empresas son, apenas, vehículos para generar riqueza. Se trata de una iniciativa peligrosa, que puede inducir el fraccionamiento de empresas para reducir la tarifa o evitar que ella suba. Y para ambientar una iniciativa parlamentaria que veo venir: que las tarifas sean también diferentes según tipos de actividad. Por ejemplo, menores para la producción de alimentos y mayores para el sector financiero. Una pésima modalidad de intervencionismo estatal.

Por primera vez en muchos años la reforma tributaria no se tramita al final del año. Esta circunstancia hace posible un análisis sereno de su contenido. Además de la iniciativa gubernamental tendremos a disposición una muy interesante preparada por Fedesarrollo, que ataca los problemas de informalidad asociados a los parafiscales sobre la nómina, tema que, al parecer, la iniciativa del gobierno no acomete con suficiente profundidad; postula igualmente una revisión a fondo de la política social que debería confrontarse con la de origen oficial. Es igualmente relevante el reciente trabajo de la comisión de expertos extranjeros. Tenemos todo el año para hacerla bien, ¿para qué apresurarse?

Briznas poeticas. De José Emilio Pacheco: “La noche yace en el jardín, / La oscuridad en silencio respira. / Cae del agua una gota de tiempo. / Un día más se ha sepultado en mi cuerpo”.

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