Una interpretación jurídica de las “rondas hídricas”

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Por: Carlos Andrés Echeverry Restrepo

Nota aclaratoria: Aunque este es un artículo extenso, puede resultar útil para quienes, de una u otra forma, encuentran problemático el desarrollo e interpretación legal de la figura de las “rondas hídricas”.

Uno de los asuntos más espinosos del derecho ambiental lo constituye el alcance, delimitación y diferenciación de los conceptos “ronda hídrica”, “faja paralela a las aguas” y “área de protección o conservación aferente al recurso hídrico.

Como antecedente, tenemos que el literal “d” del artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974, incorporó la figura de “faja paralela a las aguas”, entendida como un espacio físico paralelo a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho. Este concepto de faja paralela fue retomado por el Decreto 1541 de 1978 (hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015) que atribuyó al entonces Inderena la función de acotarla para los diferentes cuerpos de agua.

Al liquidarse el Inderena, la función de ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas, así como la de promover y ejecutar medidas para la recuperación de tierras necesarias para la defensa y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas, le correspondió ejercerlas a las Corporaciones Autónomas Regionales, conforme a las normas superiores que para tal efecto expidiera el gobierno nacional o el Ministerio de Ambiente (numeral 18 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993).

Teniendo en cuenta lo anterior, y ante la falta de una norma de nivel nacional que fijara una metodología técnica para acotar las “fajas paralelas a las aguas”, cada Corporación Autónoma procedió a establecerla en sus respectivas jurisdicciones, atendiendo criterios técnicos distintos. Algunos municipios también delimitaron fajas paralelas a las aguas en sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial, decisiones que tuvieron el visto bueno de las Corporaciones Autónomas al hacer el respectivo ejercicio de revisión del proyecto de POT antes de ser presentado a los respectivos concejos municipales o distritales, tal como lo dispone el numeral 1 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

En el año 2011, se introdujeron dos figuras que complementarían la protección brindada por las fajas paralelas: el “área de protección o conservación aferente” y la “ronda hídrica”. En efecto, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, confirió facultad a los órganos con funciones de Corporación Autónoma Regional, de acotar la faja paralela y el área de protección o conservación aferente para así establecer la ronda hídrica.

Con la expedición del Decreto 2245 de 2017 y de la Resolución 957 de 2018, se aclaró un poco el panorama sobre la naturaleza, alcance y metodología para el acotamiento de las rondas hídricas, aunque se perdió una valiosa oportunidad para definir -de una forma más detallada- la figura del “área de protección o conservación aferente”.

Sin embargo, al revisar la Guía Técnica de Criterios para el Acotamiento de Rondas Hídricas en Colombia, adoptada por la Resolución 957 de 2018, concluimos que el “área de conservación aferente” es un suelo con condiciones adecuadas (v.gr. con especies forestales protectoras) para la protección y/o conservación del recurso hídrico.

El área de conservación aferente no es, propiamente, una categoría de área protegida de las listadas en el artículo 10 del Decreto 2372 de 2010, al contrario, son suelos que pueden comprender, en su delimitación, algunas de esas áreas protegidas, como por ejemplo una porción de una reserva forestal protectora, o la franja de un parque nacional natural.

En este orden de ideas, si seguimos lo establecido el Decreto 2372 de 2010 y en la Ley 388 de 1997, también concluiremos que la finalidad del área de protección o conservación aferente está estrechamente ligada con los denominados “suelos de protección” que deben definir los municipios en sus Planes de Ordenamiento Territorial. En efecto, al leer el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, encontramos que el suelo de protección está “constituido por las zonas y áreas de terrenos (…) que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse”. De manera similar, el artículo 20 del Decreto 2372 de 2010 sostiene que estos suelos están constituidos “por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y que tiene restringida la posibilidad de urbanizarse debido a la importancia estratégica para la designación o ampliación de áreas protegidas públicas o privadas, que permitan la preservación, restauración o uso sostenible de la biodiversidad, de importancia municipal, regional o nacional”.

En este punto, vemos cómo los municipios son excluidos por el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, de la labor de definir, en forma conjunta y coordinada con las Corporaciones Autónomas Regionales, esos suelos de protección denominados “áreas de protección o conservación aferentes”, constituyendo un claro menoscabo de su competencia constitucional de dictar normas para la protección de su patrimonio ecológico y de reglamentar los usos del suelo en su jurisdicción (numerales 9 y 7 del artículo 313 de la Constitución). Esto convierte a las Corporaciones Autónomas en las nuevas protagonistas del ordenamiento del territorio y les permite incidir, en detrimento de las atribuciones constitucionales del municipio, en la limitación del desarrollo en los suelos de expansión urbana.

Ahora bien, como una de las consecuencias de la definición de las rondas hídricas es la limitación del derecho de propiedad, en lo tocante a la autorización de la construcción de determinados inmuebles o de permitir ciertos usos del suelo, se presenta la duda de si debe esperarse a que las Corporaciones Autónomas Regionales apliquen la metodología de acotamiento de rondas hídricas adoptada por la Resolución 957 de 2018, o si puede observase, mientras se realiza esa labor, normas regionales o locales sobre delimitación de “fajas paralelas” o, como lo sostiene el Ministerio de Ambiente en un Concepto del 16 de diciembre de 2019, se debería atender únicamente lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015.

El Decreto 2245 de 2017 solo atina a decir, en su artículo 2.2.3.2.3A.3., que “En el proceso de implementación de los criterios contenidos en el presente artículo, las autoridades competentes evaluarán las situaciones particulares y concretas que hayan quedado en firme y adoptarán las decisiones a que haya lugar”, sin embargo, no aclara qué norma debe aplicarse mientras se acotan las rondas hídricas, generando así un escenario de incertidumbre en quienes desean realizar proyectos constructivos.

Salvo mejor criterio jurídico, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 impuso la obligación de acotar rondas hídricas en suelo urbano y rural, en tanto la norma no excluyó expresamente a ninguno de esos dos suelos; por lo tanto, no sería suficiente la aplicación de normas regionales o locales sobre “fajas paralelas a las aguas” pues como bien lo señala el articulo precitado, también es necesario definir el “área de protección o conservación aferente”.

Por otra parte, resulta desafortunado el Concepto del Ministerio de Ambiente del 16 de diciembre de 2019, pues afirma que mientras se acotan las rondas hídricas por parte de las Corporaciones Autónomas, se debe atender lo estipulado en el artículo 3 del Decreto 1449 de 1977 (hoy en día el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015) que trata sobre la obligación de los propietarios de predios rurales de garantizar la protección de “una faja no inferior a 30 metros de ancha”.

Para sustentar su concepto, el ministerio comenta que “El artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015 (…) se encuentra vigente toda vez que no ha sido objeto de derogatoria expresa o tácita, no ha sido declarado inexequible por parte de la Corte Constitucional, no ha sido objeto de control de legalidad por parte del Consejo de Estado (…)”. Aparte de extrañar la tesis del ministerio de que el Decreto 1076 de 2015 puede tener control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional (la norma compila decretos reglamentarios, no es un decreto con fuerza de ley cuyo control corresponda a la Corte Constitucional), se resalta que el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, creador de la figura de la ronda hídrica, sí derogó tácitamente al artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 que consagraba la “faja no inferior a 30 metros de ancho”.

Aunque el Ministerio de Ambiente insista en que las normas sobre rondas hídricas solo aplican para suelo urbano, puesto que para suelo rural rige únicamente el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015, se recuerda que ni el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, ni el Decreto 2245 de 2019, ni la Resolución 957 de 2018, excluyeron al suelo rural de su cumplimiento. Si esas normas no exceptúan en forma expresa al suelo rural, entonces el ámbito de aplicación es en todo el territorio nacional, esto en plena concordancia con el principio general de interpretación jurídica que dice que “donde la ley no distingue, no le es dado al intérprete hacerlo”.

Si aplicamos, entonces, los criterios para resolver conflictos normativos, encontraremos que la Ley 1450 de 2011 es de superior jerarquía al Decreto 1076 de 2015, agregando que el artículo 206 no excluye al suelo rural de la definición de rondas hídricas, por eso se sostiene la derogatoria tácita del artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015.

En resumen, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 afecta la competencia constitucional de los municipios de definir sus suelos de protección, al conferir únicamente a las Corporaciones Autónomas la facultad de acotar las “áreas de protección y conservación aferentes”. Por otra parte, mientras no se delimiten las rondas hídricas, la actividad constructiva queda interrumpida, so pena de, por vía de una acción constitucional como la acción popular, se le suspenda por representar riesgos para la conservación del recurso hídrico.

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