DE LA EMERGENCIA A LA RECONSTRUCCIÓN: ¿EN QUÉ ESTAMOS?
Más de 45 días después del terremoto, la población afectada sigue esperando respuestas sobre la reconstrucción de sus viviendas y territorios. Colombia cuenta con una ruta institucional para enfrentar los desastres, pero aún falta convertirla en un plan público, financiado y construido con la ciudadanía
Cuando en Risaralda se habla de reconstrucción, la referencia inmediata es el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero —FOREC—. También aparece, inevitablemente, el recientemente creado Fondo Milagro. La comparación no es gratuita: después del terremoto del 25 de enero de 1999, el Gobierno nacional definió en pocas semanas una estructura especial para conducir la reconstrucción, asignar recursos y organizar la intervención mediante gerencias zonales. Los diagnósticos y planes territoriales fueron elaborados posteriormente, mientras el Fondo ya tenía funciones, dirección y capacidad operativa.
Después del terremoto del 10 de agosto de 2026, la percepción es diferente. Han transcurrido más de 45 días y buena parte de la población damnificada siente que la respuesta nacional no ha superado los anuncios. En Risaralda apenas comenzó la entrega del primer apoyo de arrendamiento y, en Pereira, sigue pendiente la demolición de cientos de edificaciones que representan riesgos para sus habitantes y para la ciudad. Las familias que perdieron sus viviendas esperan conocer los apoyos para repararlas o reconstruirlas; la ciudadanía necesita saber cómo se recuperarán los hospitales, instituciones educativas, vías, equipamientos públicos y actividades económicas afectadas.
El Gobierno creó el Fondo Milagro mediante el Decreto 1379 del 9 de septiembre. La norma define su finalidad general y establece que sus recursos monetarios serán administrados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional. Sin embargo, continúan sin conocerse públicamente aspectos esenciales: con cuánto dinero contará efectivamente, cuáles serán sus fuentes, cómo se distribuirán los recursos, quién seleccionará los proyectos, qué papel desempeñarán las entidades territoriales y cómo participarán las comunidades. Crear jurídicamente un fondo no equivale todavía a poner en funcionamiento una política de reconstrucción.
El Estado sí tiene una ruta
A diferencia de 1999, Colombia cuenta actualmente con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, organizado por la Ley 1523 de 2012. Este sistema distribuye responsabilidades entre la Nación, los departamentos y los municipios, y articula entidades públicas, organismos de socorro, sectores privados y organizaciones comunitarias.
Su funcionamiento puede entenderse como una secuencia de cinco momentos relacionados: preparación, respuesta, evaluación integral, planificación de la recuperación y ejecución. No son fases completamente separadas. Mientras en un territorio continúan los alojamientos temporales, las demoliciones o el restablecimiento de servicios, en otro pueden comenzar las reparaciones o la reconstrucción. La respuesta, la rehabilitación y la reconstrucción pueden coexistir.
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres establece la orientación estratégica de largo plazo. Su actualización incorpora el principio de “reconstruir mejor”: no se trata solamente de levantar nuevamente lo destruido, sino de evitar que se reproduzcan las vulnerabilidades y condiciones de riesgo anteriores al desastre.
La Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias —ENRE— organiza la actuación inmediata. Define cómo se coordinan la búsqueda y el rescate, la atención en salud, los alojamientos, la alimentación, las comunicaciones, la seguridad, los servicios públicos, la evaluación de daños y las demás funciones necesarias para proteger la vida y estabilizar los territorios.
Por ello, la ENRE explica principalmente cómo responde el Estado durante la emergencia, pero no constituye por sí misma el programa de reconstrucción. Cumplida la fase más crítica, la pregunta deja de ser únicamente cómo atender a las personas y pasa a ser qué daños deben repararse, qué territorios requieren reasentamientos, cuánto costará recuperar la economía y quién será responsable de cada intervención.
De los daños al Plan de Acción Específico
El primer instrumento es la Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades —EDAN—, que permite identificar personas afectadas, viviendas destruidas, infraestructura averiada, interrupciones de servicios y necesidades urgentes. Esa información sustenta las decisiones inmediatas de respuesta.
Posteriormente se realiza la Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades, Pérdidas, Riesgos Asociados e Impactos —EDANPRI—. Este ejercicio es más amplio: calcula el valor de los activos afectados, las pérdidas económicas, los costos adicionales, los impactos sobre el empleo, la pobreza, la educación, la salud, los medios de vida y el tejido social, así como los riesgos que podrían prolongarse o agravarse después del terremoto.
La UNGRD puso en marcha el EDANPRI con participación de 16 sectores, asistencia metodológica del PNUD y acompañamiento de Naciones Unidas y la CEPAL. Su resultado debe permitir transformar los daños identificados en necesidades de recuperación y, posteriormente, en programas y proyectos. La evaluación rápida elaborada previamente por el PNUD y la UNGRD estimó daños físicos directos por $42,1 billones, de los cuales aproximadamente $14,4 billones estarían concentrados en Risaralda. Son cifras preliminares que deben ser verificadas y complementadas mediante el trabajo sectorial y territorial.
El siguiente instrumento es el Plan de Acción Específico para la Recuperación —PAE—. Este es el verdadero puente entre el diagnóstico y la reconstrucción. Debe convertir los resultados del EDANPRI en una hoja de ruta que establezca qué se hará, dónde, para quién, quién será responsable, cuánto costará, de dónde saldrán los recursos, cuándo se ejecutará y cómo se medirá su cumplimiento.
La Circular 082 del 14 de septiembre de 2026 establece que los PAE deben organizar las intervenciones en tres ejes: rehabilitación, reconstrucción resiliente y reducción del riesgo. También exige identificar responsables, cronogramas, metas, fuentes de financiación e indicadores. Advierte, además, que incluir una acción en el PAE no garantiza automáticamente su financiación: cuando un territorio requiera apoyo nacional deberá presentar la necesidad, los soportes técnicos, el aporte solicitado y la entidad competente.
¿En qué punto estamos?
La atención más inmediata permitió desarrollar operaciones de rescate, asistencia humanitaria, alojamientos temporales, inspecciones de edificaciones, apoyos de arrendamiento y medidas extraordinarias mediante cerca de 31 decretos expedidos después del terremoto. Estas decisiones han sido necesarias, pero no conforman por sí solas una política integral de reconstrucción.
Actualmente se desarrolla el EDANPRI y comenzaron las mesas sectoriales encargadas de consolidar daños, pérdidas, impactos y necesidades. Paralelamente, departamentos y municipios avanzan en sus PAE territoriales siguiendo los lineamientos de la Circular 082. En Risaralda, la Gobernación anunció que recibe asistencia técnica del PNUD para construir su plan.
Todavía no se encuentra publicado un PAE nacional aprobado que integre los resultados territoriales y sectoriales. Tampoco se conoce una matriz consolidada que relacione proyectos, costos, fuentes de financiación, entidades ejecutoras y plazos. El Fondo Milagro debería convertirse en uno de los principales vehículos de ejecución y financiación, pero su articulación concreta con los PAE aún no está suficientemente explicada.
Esto permite responder la pregunta central: no estamos comenzando desde cero, pero tampoco hemos llegado todavía a una política de reconstrucción plenamente operativa. El país se encuentra en la transición entre la evaluación integral de las afectaciones y la formulación de los planes que deberán orientar la rehabilitación y la reconstrucción.
Reconstruir con la ciudadanía
El aspecto más preocupante es que las primeras discusiones sobre los PAE parecen concentrarse en reuniones entre entidades públicas, organismos de cooperación, expertos y gremios económicos. Todos ellos son necesarios, pero no representan por sí solos la diversidad de los territorios afectados.
La propia Circular 082 incluye dentro del contenido mínimo de los PAE la “participación incidente”, las asambleas y consejos comunitarios, la rendición de cuentas y las veedurías ciudadanas. Sin embargo, no define el procedimiento para garantizar esa incidencia: no precisa quién convoca, qué comunidades deben participar, cómo se reciben sus propuestas ni qué obligación existe de explicar cuáles fueron aceptadas o descartadas.
La reconstrucción no puede limitarse a socializar un documento terminado. Las familias damnificadas, las juntas de acción comunal, las comunidades educativas, las organizaciones sociales y culturales, los pequeños comerciantes, los trabajadores informales, las poblaciones rurales y los grupos históricamente excluidos deben participar desde la identificación de las necesidades hasta el seguimiento de los proyectos.
El FOREC dejó aprendizajes importantes sobre agilidad, descentralización y cooperación público-privada, pero también mostró los riesgos de construir una institucionalidad paralela y de dejar a los damnificados sin representación suficiente en las decisiones centrales. El proceso actual tiene la oportunidad de conservar la capacidad de ejecución del pasado, aprovechar la institucionalidad creada por la Ley 1523 y corregir los déficits de participación.
La población afectada no espera solamente ayudas transitorias ni nuevos anuncios. Espera conocer a qué tiene derecho, cuándo comenzarán las soluciones, quién responderá por ellas y con qué recursos se ejecutarán. La reconstrucción empezará realmente cuando el EDANPRI se convierta en PAE públicos, financiados y verificables, y cuando las comunidades dejen de ser receptoras de información para convertirse en participantes efectivas de las decisiones sobre su futuro.Fuentes: Ley 1523 de 2012; Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2015–2030, segunda actualización; Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias; Circular 082 del 14 de septiembre de 2026; Manual para la Evaluación de Desastres de la CEPAL; Decreto 1379 de 2026; documentos e informes de la UNGRD y el PNUD.
