Trece horas de diferencia
Para llegar a Manila desde Bogotá hay que entregarle al avión casi un día y medio. Lo hice en tres tramos: Bogotá-Houston, Houston-Tokio y Tokio-Manila. Aterricé un fin de semana con el cuerpo en Colombia y el reloj trece horas adelante, y con un par de días libres antes de que empezara el trabajo.
Los usé para caminar. Fui al Mall of Asia, frente a la bahía, uno de esos centros comerciales donde cabe un pueblo entero. Recorrí Makati, el distrito financiero, con sus torres de vidrio y oficinistas de corbata a treinta grados. Tomé el metro hasta Quezon City y comí lo que comen los filipinos en la calle. Esa tarde aprendí la primera lección del viaje: Manila tiene la cara de una capital asiática y, a pocas cuadras, la de cualquier ciudad latinoamericana con prisa y con pobres.
Filipinas son más de siete mil islas. Muchas están deshabitadas o son tan pequeñas que no aparecen en los mapas escolares. El país se sostiene sobre unas pocas: Luzón, Mindanao, Samar, Negros, Palawan, Panay, Mindoro, Leyte, Cebú y Bohol. Entre una y otra hay horas de barco, y a veces días cuando el mar no deja salir.
Magallanes llegó en 1521 y murió en Mactan, frente a Cebú, a manos del jefe Lapulapu. Los españoles se quedaron más de tres siglos, le pusieron al país el nombre de Felipe II y levantaron Intramuros, la ciudad amurallada que sigue en pie en Manila. El idioma guarda la huella: uno oye «kumusta» en la calle y entiende que le preguntan ¿cómo está?.
En Bohol hay más de mil colinas casi idénticas cubiertas de pasto. En la temporada seca el pasto se vuelve café y por eso las llaman Chocolate Hills. Parecen hechas en serie. Pensé en ellas semanas después, cuando entendí que el gobierno quería que su programa social funcionara igual en todas las islas. El territorio no colabora con ese deseo.
Una misión de seis países
Llegué como parte de la revisión de medio término del 4Ps, el programa filipino de transferencias monetarias condicionadas. Era una misión del Banco Mundial, y de sus conclusiones dependía el apoyo para un nuevo crédito con el Banco Asiático de Desarrollo. El jefe era de Bangladesh. Había una australiana, dos japoneses, un colega peruano que recorrió conmigo el trabajo de campo y yo. Ellos eran economistas y expertos en evaluación. A mí me tocaba la operación: ver si lo que decía el papel ocurría en las comunidades.
La misión empezó en Cebú. Las reuniones eran en inglés y en las comunidades se hablaba tagalo. En medio quedaba el taglish, una mezcla de los dos que se aprende a seguir por intuición.
Lo que Colombia les había enseñado
Mi presencia en ese equipo tenía una historia. En 2007 y en 2009 recibí en Colombia a delegaciones del gobierno filipino que vinieron a ver cómo funcionaba Familias en Acción. El 4Ps tomó ideas de varios programas latinoamericanos, y de nosotros se llevó dos. La primera, las madres líderes: mujeres de la misma comunidad que organizan, informan y acompañan a las demás. La segunda, la convicción de que la transferencia sola no construye capital humano. Había que formar a las madres en el cuidado de sus hijos y preparar a los sectores de salud y educación para recibir a una población que nunca había llegado a sus puertas, primero con prevención y después con la exigencia de cumplir las condiciones.
Ver esas ideas en Cebú, explicadas en tagalo, me produjo un orgullo que todavía recuerdo. Con uno de los equipos de gobierno, el de focalización.
Tantos programas como provincias
El diseño era bueno. Lo digo sin reservas. El problema apareció al seguir el programa desde Manila hasta las islas.
La ejecución local estaba a cargo de los gobernadores. En Filipinas un gobernador responde por una provincia que puede abarcar varias islas y decenas de municipios separados por el mar, y buena parte de su equipo llega por nombramiento político. A cada uno le había llegado un manual operativo. Nadie bajó después a explicárselo. No hubo una cadena de formación que llevara el conocimiento desde el equipo central hasta el funcionario que, en la isla más lejana, inscribía a las familias y verificaba las condiciones.
Cada gobernador leyó el manual a su manera y lo ejecutó a su manera. El programa funcionaba, eso hay que reconocerlo. Las familias recibían el dinero. Pero en la práctica había tantos programas como provincias, y en varias de ellas el contenido original se había desfigurado. Donde mandaba la política, lo técnico se perdía primero.
Un programa de transferencias condicionadas depende de su último eslabón: el funcionario que inscribe a las familias, la escuela que certifica la asistencia, el puesto de salud que registra el control del niño y el punto donde la madre cobra. Si ese funcionario no entiende para qué existe la condición, la vuelve un trámite, y el pago termina convertido en un subsidio más. La madre cobra, el niño no necesariamente va al control, y el informe central dice que todo marcha.
Eso escribí en mi informe. Los economistas medían el impacto. Yo describía el camino que recorría el programa hasta llegar a la familia, y dónde se deformaba. La recomendación de la misión fue crear un equipo dedicado a educar y formar a los funcionarios locales, a los gobernadores y a sus delegados. Parece una conclusión modesta para una misión de seis países. Es la que más cuesta cumplir, porque formar gente no produce una foto ni una inauguración.
Un colombiano detrás del focalizador filipino
En Filipinas me encontré con consultores colombianos, entre ellos Tarsicio Castañeda, uno de los que diseñaron el Sisbén, que ayudaba a montar el sistema con el que el país iba a seleccionar a sus beneficiarios. Colombia estaba exportando dos cosas: el programa y la manera de encontrar a quién dárselo.
Lo que no hemos sabido exportar es la operación. Tampoco la hemos resuelto en casa.
Colombia tiene más de 1.100 municipios, y para efectos de un programa social también es un archipiélago, con islas separadas por cordilleras, ríos y conexiones que se caen. Aquí también se envían manuales que nadie explica, y también hay funcionarios que llegan por cuota política a ejecutar lo que no conocen. Ahora que vuelve el debate sobre cómo focalizar y a quién subsidiar, antes de aplaudir un diseño vale la pena preguntar quién va a formar a la persona que lo ejecuta en el municipio más lejano, y con qué presupuesto. Esa pregunta la aprendí a trece horas de distancia. Si usted ha sido ese funcionario, o lo ha visto trabajar sin que nadie le explicara nada, sabe que la respuesta casi nunca aparece en los documentos.
Fernando Sánchez Prada
