LA PERTINENCIA DEL MODELO FOREC EN EL PLAN MILAGRO DE RECONSTRUCCIÓN 2026

León Felipe Cubillos Quintero

INTRODUCCIÓN

Siendo las 7: 34 de la mañana se produjo un sismo de 7,4 en la escala de Richter cuyo epicentro fue el municipio chocoano de San José del Palmar; tuvo una profundidad de 103 kilómetros y una duración entre 90 y 120 segundos. Cifras oficiales hablan  de 472 municipios en 15 departamentos afectados. Regiones como el Chocó, Valle del Cauca y el Eje  Cafetero, ante todo Risaralda y Pereira, tuvieron daños mayores.

Al 17 de agosto de 2026, en la primera alocución presidencial de Abelardo de la Espriella, se dieron las cifras oficiales de 289 personas fallecidas (103 en la ciudad de Pereira), 4187 heridos y 143 desaparecidos. Más de 120328 familias fueron afectadas, 26945 viviendas destruidas y 127557 averiadas. Los costos estimados para una futura reconstrucción física hablan de 30 billones de pesos (9500 millones de dólares)

No obstante encontrarse con su familia en una de las playas de la ciudad de Santa Martha, le fue encomendado al pastor cristiano Jaime Andrés Beltrán Martínez, actual Ministro de Vivienda,  el proceso de reconstrucción.

A partir de un Fondo, un Plan y un Programa “Milagro” en una Patria “Milagro” la legitimidad del futuro proceso de reconstrucción se ampara en este don celestial teniendo como un antecedente a imitar el Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero Colombiano (FOREC).

La intención de este primer documento como de los próximos es analizar a partir de la línea base de una investigación llevada a cabo durante los años 2002 – 2006 (Cubillos, 2006) la pertinencia del proceso de reconstrucción llevada a cabo por el FOREC, en el nuevo Plan Milagro comandado por el actual gobierno en cabeza del Ministro de Vivienda.

Mientras se llena de contenido laico tales “Milagros”, para no dejárselos a Dios, este primer documento asume unos primeros apuntes sobre lo que fue el Modelo FOREC partiendo de este primer  antecedente crítico:

El Modelo FOREC surgió en el Plan de Desarrollo del presidente Andrés Pastrana que tenía como nombre “Cambio para Producir La Paz” (1998 – 2002) cuando Colombia buscaba en la zona de despeje del Caguán, el esperado acuerdo político para terminar la guerra con las FARC. A partir de delegar el Estado a los agentes privados la construcción de lo público, mediante Gerencias Zonales con músculo financiero suficiente para impulsar los Planes de Acción Zonal -PAZ-  en los 28 municipios y los cinco departamento afectados.

Hoy la situación es diferente así se entregue, de nuevo, a los agentes privados la reconstrucción del país. Esperamos el verdadero “Milagro” de un FOREC 2.0 que ofrezca a un país que llora no la militarización y la instrumentalización de la ayuda, sino fines verdaderamente altruistas que no se dirijan esta vez para el beneficio de los “nuncas” de siempre.

EL MODELO FOREC. APUNTES INICIALES DESDE UNA INVESTIGACIÓN DOCTORAL

Siendo la 1:19 de la tarde del 25 de enero de 1999 se presentó en el Eje Cafetero colombiano un sismo de 6.4 en la escala de Richter. El municipio más afectado fue Armenia (Quindio). Los demás fueron Chinchina, La Tebaida, Dosquebradas, Pïjao, Filandia, Quimbaya, Córdoba, Buenavista, Génova, Montenegro, Calarcá, Salento, Circasia, Pereira, Cajamarca, Santa Rosa, Marsella, Caicedonia, Sevilla, Argelia, Bolívar, La victoria, Obando, Barragán, Frío, Alcalá, Ulloa y Roncesvalles. En total 28 municipios. Dichos municipios hacen parte de los departamentos  de Quindio, Risaralda, Caldas, Valle y el Tolima.

Se registraron 1185 personas fallecidas, 677 desaparecidas, 90524 viviendas afectadas, 9446 viviendas destrozadas, la reconstrucción tuvo un valor de 2. 7 billones de pesos ( 2,2 % del PIB de 1998)

La investigación fuente que sirve como línea base de este procesos de manejo de la tragedia  se titula: «La Legitimidad Social del Proceso de Reconstrucción del Eje Cafetero Colombiano. Un Análisis Inspirado en la Teoría de los Campos de Pierre Bourdieu» (Cubillos, 2006). Fue presentada en Alemania a finales de 2005 y defendida a inicios de 2006. Es el resultado de una tesis doctoral en Sociología del Desarrollo en el Instituto de Estudios Latinoamericanos (LAI) perteneciente a la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Libre de Berlín (FU Berlín), su Director fue el PhD, Volker Lühr. La investigación completa se puede leer en la siguiente dirección electrónica:

https://refubium.fu-berlin.de/handle/fub188/6602?show=full

A través de esta investigación, no se hace un análisis de ingeniería civil o de infraestructura, sino un estudio sociológico y político de lo que ocurrió en la región tras el sismo del 25 de enero de 1999. Sus hallazgos y enfoques principales en este estudio incluyen:

• Estado y Sociedad Civil en los Procesos Posdesastre

A partir, principalmente, de literatura de Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina -LA RED- ,  se realizó una primera aproximación al estado de arte en la relación entre el Estado y la Sociedad Civil en los Procesos Posdesastre del continente. Especial énfasis se hizo en la conceptualización de los estudios de riesgo desde la RED, el origen de los Sistemas Nacional de Prevención y Atención de Desastres como se nombraban en su época (años 80 y 90 principalmente) y el papel de la sociedad civil en los procesos posdesastre.

• Crítica al Modelo del FOREC

Luego de analizar los factores estructurales de vulnerabilidad  previo al 25 de enero de 1999, se realizó una Crónica de la Génesis del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero FOREC, como un proceso de Administración Delegada a los privados quienes demostrarían, como decía Lucía González de Proantioquía, Directora del área social del FOREC: “lo público también se puede construir desde lo privado” ocomo lo presentó, críticamente,  en uno de sus estudios el reciente exministro de Justicia de Colombia , Jorge Ivan Cuervo: “Un nuevo modelo de gestión del Estado más allá de lo Estatal”

Finalmente los Directivos del Fondo – principalmente los grandes gremios del país- le quitan la dimensión de Desarrollo Social  para llamarlo escuetamente como FOREC (Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero) delegando la reconstrucción a Gerencias Zonales Privadas (ONGs, universidades, cajas de compensación, gremios etc.) que mediante Planes de Acción Zonal – PAZ-  adelantaron el proceso de reconstrucción (no olvidar la propuesta del plan de gobierno del presidente Andrés Pastrana “Cambio para Producir la Paz”)

Este modelo priorizó la eficiencia técnico-financiera y la velocidad de contratación privada por encima de la concertación e inclusión con las comunidades locales. Se apoyó en los principios y propósitos de la cogestión del desarrollo a partir del fortalecimiento del capital social.

• Disputas de Poder y «Legitimidad Social»

Luego de la construcción del Espacio Social Local del proceso de Reconstrucción del Eje cafetero se pudo leer las estrategias y conflictos entre diferentes agentes sociales institucionales, políticos, empresariales y comunitarios en un contraste entre los nuevos barrios del FOREC en Pereira y la atención de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) en ese momento el corregimiento de Quebradanegra del municipio de Calarcá, Quindio

Apoyándose en la teoría de los campos del sociólogo francés Pierre Bourdieu, se describe el escenario de la reconstrucción como un «campo de batalla discursivo y político». Se demuestra, entre otros aspectos, que hubo fuertes tensiones entre las directrices del gobierno central (fijadas desde Bogotá), los poderes políticos locales del Eje Cafetero y los movimientos de damnificados que exigían voz y voto en la planeación de sus nuevos barrios y ciudades.

• Exclusión de los Actores Locales

El estudio concluye que el proceso adoleció de una desconexión cultural y social. Al tratarse de un modelo de reconstrucción «desde arriba hacia abajo«, muchas de las soluciones de vivienda o de ordenamiento territorial no respondieron a las lógicas históricas, humanas ni ecológicas de los habitantes de ciudades como Armenia o Pereira.

Tanto los mecanismos de solución a la vivienda como “la Vitrina Inmobiliaria”, (mecanismo institucional que otorgó la oferta de la vivienda a la competencia entre diferentes firmas constructoras en aras de procurar una solución a la demanda), los procesos de reubicación, las nuevas apuestas de ordenamiento territorial supeditadas al desarrollo  económico, y los barrios artificiales que se crearon a partir de estos mecanismos, son un ejemplo del rompimiento del tejido social que produce este tipo de procesos que no se reconocen con las características  culturales de las poblaciones afectadas, donde los valores, prácticas, memorias y saberes de las comunidades, victimas, damnificados, agentes públicos aún ONGs y políticos locales y regionales son dejados de lado en un modelo centralizado y vertical.

En esta investigación se asumió un desastre no es un evento puramente natural, sino socioambiental.

Cuando se deja de lado la participación regional y local de las dinámicas institucionales  y comunitarias se profundiza la vulnerabilidad de las poblaciones en lugar de resolverla, sirviendo como aprendizaje histórico para los retos actuales de gestión del riesgo y ordenamiento territorial en la región andina.

El aporte de la investigación es de corte crítico y estructural. Su objetivo principal no fue evaluar cuántas casas se construyeron, sino entender cómo se distribuyó el poder, quiénes tomaron las decisiones y por qué se generó tanta ruptura social durante el proceso de reconstrucción liderado por el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC).

La aplicación de la sociología del francés Pierre Bourdieu permitió revelar dinámicas ocultas bajo la fachada de una «reconstrucción exitosa». Las ideas principales y hallazgos clave de su investigación se estructuran de la siguiente manera:

1. La Reconstrucción como un «Campo de Batalla» (El Enfoque de Bourdieu)

El concepto de Campo de Bourdieu se utilizó para plantear un proceso posdesastre. Un campo es un lugar de juego y disputa donde diversos agentes sociales  compiten por obtener mejores posiciones a partir de diferentes tipos de «Capital» (económico, político, social o cultural). Se deben leer estos Campos como Espacios Sociales donde convergen aspectos estructurales de orden histórico, político, económico y medio ambiental que determinan – en parte –  la acción social, como desde la participación y actuación desde los diferentes agentes sociales sin dejar de lado las relaciones y las asimetrías de poder, como las diferentes estrategias de adaptación o resistencia.

Tras el terremoto, la reconstrucción del Eje Cafetero se convirtió en un Campo de Fuerzas donde chocaron tres grandes bloques:

• El Capital Técnico-Financiero: Representado por el Gobierno Nacional y las juntas directivas del FOREC (empresarios, tecnócratas, representación minoritaria del sector público) siguiendo las orientaciones de la Banca Multilateral especialmente el Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. (BID)

• El Capital Político e Institucional Local: Alcaldes, gobernadores y políticos tradicionales de la región que buscaban mantener su influencia y caudal electoral.

• El Capital Social-Comunitario: Los damnificados y organizaciones de base, quienes tenían el conocimiento real del territorio, pero carecían de recursos económicos o conexiones políticas. Lo mismo le sucedió a las ONGs locales que no tenían los “músculos” económicos y políticos suficientes para participar en el proceso, al decir del Gerente principal del FOREC el pereirano Luis Carlos Villegas.

2. Privatización del Estado y el Modelo de «Gerencias Zonales»

Una de las críticas más profundas recae sobre la estructura institucional del FOREC. El gobierno delegó la reconstrucción a entidades privadas (universidades, cajas de compensación, gremios devenidos rápidamente en ONGs, etc.) llamadas «Gerencias Zonales».

• Operó como una «privatización de la acción estatal».
• Al imponerse una lógica puramente empresarial, el éxito del proceso se midió bajo criterios de eficiencia de mercado (velocidad de gasto, metros cuadrados construidos, balances financieros), dejando de lado el tejido social, los traumas psicológicos de la población y la identidad cultural cafetera

3. La Imposición de una Legitimidad «Desde Arriba»

El núcleo de la investigación gira en torno a cómo se construyó (o se forzó) la legitimidad del proceso. Argumenta que el FOREC diseñó un mecanismo de participación ciudadana meramente instrumental:

• A las comunidades se les convocaba para validar decisiones que ya habían sido tomadas en Bogotá o en las oficinas de las gerencias.
• Se generó lo que Bourdieu (2001) llama violencia simbólica: se impuso la idea de que los «expertos técnicos» sabían mejor que los propios habitantes cómo debían ser sus nuevos barrios y dinámicas urbanas. Quienes protestaban o disentían eran etiquetados como «obstáculos para el progreso» o «militantes conflictivos». Lo propio sucedió con los gobernadores , alcaldes y miembros de los concejos municipales cuando el gerente zonal de una ONG tenía más poder que una Alcalde,un Gobernador, un concejal o un diputado para decidir sobre los proyectos de desarrollo de su región.

4. Fragmentación y Exclusión del Poder Local Colectivo

El estudio pormenoriza cómo el modelo dividió geográficamente la región en zonas independientes controladas por distintas gerencias. Esto provocó:

• Pérdida de autonomía municipal: Los alcaldes locales quedaron rezagados a figuras decorativas, ya que los recursos y las decisiones de ordenamiento territorial los manejaba directamente el FOREC.
• Desarticulación comunitaria: Al compartimentar las soluciones, se evitó que los damnificados de diferentes sectores se unieran en un gran movimiento social regional, debilitando su capacidad de negociación frente al Estado

La tesis demuestra que la reconstrucción del Eje Cafetero intentó mostrarse desde su blindaje comunicacional y político como un éxito en términos de infraestructura física y velocidad macroeconómica, pero un fracaso en términos de construcción democrática y justicia social. Al excluir las lógicas culturales y humanas del territorio, el proceso profundizó las desigualdades históricas de la región, convirtiéndose en un claro ejemplo de cómo la tecnocracia puede instrumentalizar una tragedia humanitaria.

CONCLUSIÓN

Si bien estas páginas iniciales como primer documento de reflexión deseaban recordar y dar a conocer los fundamentos y sesgos del Nuevo Modelo de Gestión de lo Público Más Allá de los Estatal como se mostró el FOREC, es necesario desde ahora señalar algunos comportamientos constantes que  empiezan a copar la propaganda institucional del presente Plan Milagro:

La consideración de que son los empresarios el principal actor del desarrollo y la reconstrucción, la eficiencia del sector privado frente a la burocracia y el clientelismo del sector público, la prioridad de la recuperación de la infraestructura física sobre lo social y lo ambiental, la prevalencia de un poder  y una matriz tecnocrática sobre la apropiación y participación comunitaria y las diversidades culturales,  la supeditación de los capitales nacionales frente a la banca multilateral etc.

Sin embargo, una notoria diferencia entre el Modelo FOREC y la Plan Milagro empieza a destacarse en este actual proceso de emergencia y de respuesta:  el control ideológico de la ayuda y la institucionalización y limitación de la asistencia social.

Estamos presenciando a nivel nacional un trato diferenciado a las ayudas y organizaciones de rescatistas de acuerdo a la afinidad ideológica del presidente de turno: mientras se exigen protocolos a cuerpos de ayuda internacionales validades en 98 países como los llamados Topos de Tlatelolco, Méjicanos, otros cuerpos de apoyo procedentes de países como Argentina, Perú, Ecuador, Salvador e, incluso, el cuerpo de auxilio Israelita son bien recibidos, a pesar de ser condenados mundialmente por un genocidio en ciernes en Gaza. Este último cuenta con la comisión más elevada: 83 miembros.

A la par, bajo el lema “El Pueblo salva al pueblo” la solidaridad espontanea de muchos ciudadanos locales, al igual que organizaciones tradicionales y de base empiezan a quejarse de las restricciones e imposiciones para su actuación solidaria en la Patria Milagro.

La Paz aparecía como propósito en la justificación de la actuación en tiempos del FOREC, el control institucional es lo que comienza a aparecer ahora en ciudades como Calí o Pereira, serán objeto de una siguiente reflexión en un próximo documento.   

León Felipe Cubillos Quintero