Una oportunidad para transformar el territorio

Por DIEGO MAURICIO ARIAS ARANGO.  Director Sueje

El terremoto del 10 de agosto de 2026 constituye uno de los mayores desafíos territoriales e institucionales enfrentados por Colombia en las últimas décadas. La extensión de los daños sobre municipios con capacidades fiscales, administrativas y técnicas muy diferentes impide una respuesta uniforme. La reconstrucción debe integrar vivienda, infraestructura, ordenamiento territorial, recuperación económica, protección social, tejido social y cultural, sostenibilidad ambiental, reducción del riesgo y fortalecimiento institucional.

Al 2 de septiembre de 2026, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reportaba afectaciones en 16 departamentos y 497 municipios: 293.743 familias y 466.606 personas afectadas, 201.005 viviendas averiadas y 36.336 destruidas. La diversidad entre viviendas palafíticas, rurales y urbanas confirma que no existe una solución habitacional única (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2026b). Las cifras, todavía sujetas a actualización, anticipan un proceso heterogéneo, fiscalmente exigente y prolongado.

El propósito no puede ser restablecer las condiciones anteriores al desastre, porque muchas ya contenían vulnerabilidades físicas, sociales, ambientales e institucionales.

Desde la perspectiva de SUEJE, reconstruir mejor significa disminuir riesgos, corregir desequilibrios, recuperar capacidades productivas y fortalecer la acción pública territorial.

El FOREC: comprender antes de replicar

El terremoto del 25 de enero de 1999 dejó pérdidas humanas, destrucción física y una profunda alteración económica y social en el Eje Cafetero. También dio lugar a una arquitectura institucional innovadora. El FOREC fue creado como una organización temporal, con autonomía patrimonial y financiera, sede en la región afectada y capacidad para articular recursos públicos, cooperación internacional, organizaciones sociales, universidades, gremios y empresas privadas.

Su programa no se limitó a restituir edificaciones. Incluyó vivienda, infraestructura social y pública, normalización económica, reducción del riesgo, fortalecimiento de la gestión y recuperación del capital social. El Banco Mundial estimó su costo total en cerca de USD 1.600 millones (Banco Mundial, 2000).

El rasgo decisivo fue combinar conducción estratégica nacional con ejecución territorial descentralizada. El programa se organizó en 32 zonas —31 urbanas y una rural—; Armenia, la ciudad más afectada, se dividió en 15. Las gerencias zonales elaboraban diagnósticos y planes de acción, administraban proyectos y coordinaban la intervención en espacios y resultados identificables (Gutiérrez, 2002).

La flexibilidad administrativa, la interlocución territorial y la participación de universidades, fundaciones, organizaciones no gubernamentales, cámaras de comercio y entidades especializadas permitieron entender la reconstrucción como acción colectiva, no como una suma de contratos sectoriales. Los recursos fueron indispensables, pero su efecto dependió de una combinación más amplia: dirección política, gerencia profesional, presencia territorial, responsabilidad por resultados y participación de organizaciones con experiencia.

El principal aporte del FOREC no fue su nombre ni su régimen contractual, sino el sistema de gobernanza que logró articular.

Las limitaciones que no deben repetirse

El FOREC no fue un modelo perfecto. Hubo desempeños desiguales entre gerencias, dificultades de coordinación urbanística, participación comunitaria variable y transferencia insuficiente de capacidades hacia algunos gobiernos territoriales. En ciertos casos surgió una institucionalidad paralela que resolvió necesidades inmediatas sin fortalecer a las administraciones responsables del desarrollo posterior. Por ello, algunas gerencias fueron percibidas como instancias externas, integradas mayoritariamente por profesionales procedentes de otras regiones.

También se cuestionó el énfasis en vivienda y activos físicos. Una solución habitacional no es sostenible si el hogar no recupera ingresos, servicios, redes sociales y acceso al territorio. La experiencia de 1999 invita a conservar la capacidad de ejecución territorial, pero exige mejorar la participación incidente, el fortalecimiento estatal, la visión regional y la recuperación económica (Gutiérrez, 2002).

Mocoa y Providencia: la excepcionalidad no basta

Las reconstrucciones de Mocoa y Providencia muestran que declarar una emergencia, adoptar un Plan de Acción Específico y habilitar procedimientos extraordinarios no garantiza una ejecución eficaz. En ambos casos, la conducción descansó principalmente en entidades sectoriales nacionales y en la UNGRD, mientras los gobiernos locales enfrentaban limitaciones para orientar, integrar y controlar intervenciones complejas.

 

 

 

Mocoa: un plan amplio sin suficiente capacidad integradora

El Plan para la Reconstrucción de Mocoa 2017-2022 incorporó conectividad, desarrollo económico, fortalecimiento institucional, desarrollo social, infraestructura, ordenamiento territorial, ambiente y gestión del riesgo (Departamento Nacional de Planeación, 2017). Sin embargo, la dispersión de responsabilidades, los cambios en la dirección nacional, los problemas contractuales, la debilidad municipal y la baja incidencia comunitaria afectaron la continuidad. La recuperación económica, el tejido social y los aspectos socioambientales tampoco se integraron suficientemente con las obras físicas (Guerrero, 2024).

La lección es directa: un plan multisectorial necesita una gerencia con autoridad, información y presencia cotidiana para resolver interdependencias. Sin una conducción territorial común aparecen secuencias incompatibles, decisiones prediales tardías, proyectos aislados y responsabilidades difíciles de exigir.

Providencia: cultura, logística y confianza

En Providencia, la insularidad aumentó las dificultades de transporte, materiales, mano de obra, saneamiento predial y costos. A ello se sumó la obligación de preservar la cultura y la arquitectura raizal. La vivienda no podía reducirse a prototipos estandarizados porque forma parte de un sistema cultural, productivo, familiar y ambiental específico.

Transparencia por Colombia (2021) encontró vacíos de información, rendición de cuentas y participación: de 369 acciones del plan solo obtuvo información sobre 215, equivalentes al 58 %. También identificó débiles espacios de diálogo entre entidades nacionales, autoridades locales, contratistas y líderes raizales. La falta de información integrada afectó simultáneamente la coordinación, el control ciudadano y la confianza.

La cuestión no es elegir entre centralización o descentralización. Es distribuir funciones según las capacidades y asegurar una instancia territorial con autoridad para integrar decisiones.

El Fondo Milagro necesita una política pública

La creación del Fondo Milagro abre una oportunidad para organizar la respuesta de largo plazo. El Gobierno ha planteado una reconstrucción por fases y la articulación de Presidencia, UNGRD, Ministerio de Vivienda, entidades territoriales, constructores, cajas de compensación, sector financiero, aseguradoras, cooperantes y organizaciones sociales (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2026a). También ha señalado que el Fondo debe inspirarse en los aciertos del FOREC y evitar sus errores (Presidencia de la República, 2026).

Para lograrlo, el Fondo no puede limitarse a administrar recursos, entregar subsidios o contratar obras. Debe ser el vehículo de una política integral con objetivos, principios, criterios territoriales, fuentes de financiación, responsabilidades, mecanismos de participación, indicadores y reglas de rendición de cuentas. La recuperación temprana, la reconstrucción física y la transformación territorial deben operar como fases conectadas.

La UNDRR concibe la recuperación como una oportunidad para integrar la reducción del riesgo al desarrollo, fortalecer la gobernanza y reconstruir mejor. Entre sus prioridades están evaluar la preparación, fortalecer capacidades institucionales y humanas, asegurar financiación predecible y promover alianzas multiactor (UNDRR, 2017, 2025).

Siete decisiones para una reconstrucción con capacidad territorial

1. Definir un alcance integral

La política debe entender la reconstrucción como recuperación funcional, social, económica, ambiental e institucional. Esto supone restablecer servicios y derechos, reparar o sustituir activos, recuperar medios de vida, reconstruir vínculos comunitarios, reducir riesgos y mejorar la capacidad colectiva para enfrentar futuras crisis.

• Atender las consecuencias que persisten después de la fase humanitaria: alojamiento temporal, continuidad educativa, salud, movilidad, seguridad alimentaria y protección social.
• Reconstruir y reforzar viviendas, infraestructura, equipamientos y redes de servicios con estándares diferenciados para contextos urbanos, rurales, étnicos, ambientales y productivos.
• Recuperar empleos, unidades productivas, comercio, turismo, economía campesina, cadenas de suministro y tejido empresarial.
• Reconstruir el tejido social, brindar atención socioemocional y garantizar participación incidente.
• Articular ordenamiento territorial, reasentamiento, cuencas, ecosistemas, adaptación climática y gestión del riesgo.
• Formar equipos locales, transferir conocimiento y fortalecer municipios y departamentos.
• Proteger el patrimonio cultural y paisajístico, incluidos los atributos del Paisaje Cultural Cafetero y las identidades del Pacífico y el Occidente colombiano.

Las metas deben medir resultados, no solo gasto u obra ejecutada: retorno seguro, restablecimiento de ingresos y servicios, reducción efectiva del riesgo, satisfacción comunitaria y capacidades institucionales fortalecidas.

2. Concertar un plan ágil e integrarlo a la planeación

Rapidez no significa improvisación. El Plan para la Reconstrucción debe concertarse de manera amplia y ágil con la población afectada, gobiernos territoriales, comunidades étnicas, organizaciones sociales, universidades, gremios, empresas y organismos de control. La participación debe incidir en las necesidades, prioridades, soluciones y seguimiento.

El plan requiere línea base, zonificación, cartera priorizada, presupuestos, fuentes, responsables, cronogramas, riesgos, indicadores y reglas de ajuste. Debe incorporarse a los planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, y articularse con los planes estratégicos de las Regiones Administrativas y de Planificación. En el Eje Cafetero, deberá armonizarse con el Plan de Manejo del Paisaje Cultural Cafetero.

3. Crear gerencias territoriales sin sustituir gobiernos locales

La extensión de los daños hace inviable una gestión concentrada en Bogotá. El Fondo necesita gerencias territoriales con equipos interdisciplinarios, recursos asignados, atribuciones claras y responsabilidad por resultados. Sus ámbitos deben responder a la intensidad del daño, los sistemas urbanos, las cuencas, los corredores económicos, las relaciones rurales y las capacidades existentes; no a una reproducción automática de las zonas del FOREC.

Estas gerencias deben articularse con alcaldías y gobernaciones. Cada convenio, proyecto y asistencia técnica debe incluir obligaciones de transferencia de conocimiento, fortalecimiento organizacional y formación de servidores públicos. Direcciones transversales del Fondo establecerían estándares comunes; las gerencias los integrarían en planes ajustados a cada territorio.

4. Recuperar la economía desde el comienzo

La recuperación económica no puede posponerse hasta concluir la obra física. Los hogares necesitan ingresos; las empresas, liquidez, crédito, seguros, mercados y logística; los productores rurales, vías, asistencia técnica, insumos y comercialización. Un programa específico debe diferenciar economía popular, microempresas, empresas formales, productores rurales, turismo y cadenas estratégicas, y combinar transferencias, crédito, garantías, alivios, compras públicas y asistencia técnica.

La reconstrucción puede operar como política anticíclica regional si moviliza mano de obra, proveedores y capacidades locales; será una oportunidad perdida si los recursos salen del territorio sin fortalecer su base productiva.

5. Construir una plataforma geoespacial pública

El Fondo debe consolidar una plataforma interoperable que integre censos, daños y pérdidas, estudios de riesgo, información predial y catastral, proyectos, contratos, financiación, avances físicos y financieros y resultados sociales y económicos. Identificadores comunes, protocolos de calidad, actualización periódica, datos abiertos y protección de la información personal son condiciones básicas.

Más que un visor cartográfico, la plataforma debe ser el sistema operativo de la reconstrucción: apoyar prioridades, detectar duplicidades y brechas, anticipar cuellos de botella y habilitar el control social.

6. Elevar los estándares de transparencia y control

La excepcionalidad administrativa debe acompañarse de mayor transparencia. La urgencia manifiesta y los regímenes especiales no eliminan el deber de publicar información, justificar decisiones, gestionar conflictos de interés y rendir cuentas. Una instancia independiente, con universidades, organismos de control, organizaciones sociales y expertos, podría evaluar metas, alertar riesgos, verificar información y publicar análisis periódicos, sin coadministrar el Fondo.

7. Garantizar participación con incidencia real

La participación debe superar la socialización posterior de decisiones. Se requieren espacios capaces de priorizar, adaptar diseños, identificar riesgos y hacer seguimiento, junto con veedurías territoriales apoyadas técnicamente y respuestas obligatorias a sus observaciones. Esta garantía es crucial para comunidades rurales y étnicas, personas con discapacidad, mujeres, niñas y niños, personas mayores, arrendatarios y hogares informales, que suelen enfrentar mayores barreras de reconocimiento.

Orientación final

El desafío central no es solo financiar un volumen extraordinario de obras, sino construir un sistema de gobernanza capaz de actuar con rapidez, diferenciar territorios, coordinar sectores, reconstruir confianza y producir capacidades duraderas. El FOREC demuestra el valor de la gerencia territorial y la acción colectiva; Mocoa y Providencia, los costos de la fragmentación, la discontinuidad, la débil participación y la información insuficiente.

El Fondo Milagro requiere recursos adecuados, una política integral, un plan concertado, una arquitectura descentralizada y una plataforma transparente de información. Su éxito no se medirá únicamente en viviendas e infraestructuras entregadas, sino en la capacidad de los territorios para recuperar su funcionamiento, reducir vulnerabilidades y conducir su propio desarrollo.

Pereira, Risaralda y el Eje Cafetero pueden desempeñar un papel estratégico como nodo territorial de dirección, conocimiento y apoyo técnico. SUEJE nació en 2000 como un arreglo de cooperación entre universidades públicas, en un contexto directamente relacionado con la reconstrucción regional de 1999. Hoy asume esta coyuntura como una responsabilidad institucional y una oportunidad de servicio público: articular capacidades universitarias para que el país no solo repare lo perdido, sino que construya territorios más seguros, sostenibles y capaces.

 

Referencias

Banco Mundial. (2000). Project appraisal document on a proposed loan in the amount of US$225.0 million to FOREC for an earthquake recovery project (Report No. 19909-CO). https://documents1.worldbank.org/curated/en/450131468749792955/pdf/multi-page.pdf

Departamento Nacional de Planeación. (2017). Documento CONPES 3904: Plan para la reconstrucción del municipio de Mocoa, 2017-2022. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3904.pdf

Guerrero, J. J. B. (2024). Una oportunidad para Mocoa en el desastre de la UNGRD [Trabajo de maestría, Corporación Universitaria Minuto de Dios]. Repositorio Institucional UNIMINUTO. https://repository.uniminuto.edu/bitstreams/14d901f6-1af6-4627-9576-a12f7a1a5f22/download

Gutiérrez, R. (2002). El Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero (FOREC). Facultad de Administración, Universidad de los Andes. https://repositorio.uniandes.edu.co/bitstreams/e2a5bcd0-50ad-462b-aea6-1ecc6a2a33dc/download

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (2026a, 14 de agosto). Juntos reconstruimos la patria, pilar del Plan Milagro de Reconstrucción. https://minvivienda.gov.co/sala-de-prensa/juntos-reconstruimos-la-patria-pilar-del-plan-milagro-de-reconstruccion

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (2026b, 2 de septiembre). El Ministro de Vivienda presentó ante la Comisión Séptima del Senado los avances del Plan de Reconstrucción tras el terremoto del 10 de agosto. https://www.minvivienda.gov.co/sala-de-prensa/el-ministro-de-vivienda-presento-ante-la-comision-septima-del-senado-los-avances-del-plan-de-reconstruccion-tras-el-terremoto-del-10-de-agosto

Presidencia de la República de Colombia. (2026, 17 de agosto). Reconstrucción de los daños que dejó el terremoto del 10 de agosto costarán más de $30 billones. https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Reconstruccion-de-los-danos-que-dejo-el-terremoto-del-10-de-agosto-costaran-260817.aspx

Transparencia por Colombia. (2021, 12 de noviembre). Serios vacíos de transparencia en reconstrucción de Providencia a un año de la tragedia por los huracanes Eta e Iota. https://transparenciacolombia.org.co/serios-vacios-de-transparencia-en-reconstruccion-de-providencia/

United Nations Office for Disaster Risk Reduction. (2017). Build back better in recovery, rehabilitation and reconstruction. https://www.undrr.org/publication/words-action-guidelines-build-back-better-recovery-rehabilitation-and-reconstruction

United Nations Office for Disaster Risk Reduction. (2025). Priority actions to enhance readiness for resilient recovery. https://www.undrr.org/publication/documents-and-publications/priority-actions-enhance-readiness-resilient-recovery